如果较起真来，这样的表述就容易让人理解为海警法这部法律是根据常委会的上述决定制定的，并进一步认为，常委会决定的效力可能是高于其制定的法律的。

[liv]进一步分析，我们会发现，此种对干预方式的明文规定，大多是一种示例性规定。杜强强教授的分析逻辑，体现的就是前述审查框架的阶层性。

五、通信内容与非内容的通信信息的分层构造 总结上文，笔者的基本观点是：（1）通话对象、通话时间、通话规律等通话信息不应该被排除在通信秘密的保护范围之外。[lxix]如前所述，杜强强教授和王锴教授都倾向于窄界定。全国人大常委会法工委认为此规定涉及公民通信自由及通信秘密，向制定机关发出审查意见要求纠正。而在我国，未列举权利的宪法规范基础并不清晰。[lix]参见柳建龙：《论宪法漏洞的填补》，载《政治与法律》2020年第11期，第69页。

宪法学研究可以在此框架引导下展开对基本权利规范的解释和体系化工作。参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第113页。在应当或者适宜作出决议的事项大体界定清楚后，适宜作出决定的范围就相对清晰了。

但什么叫法令？它与法律有什么区别？对这个问题，胡乔木在1982年宪法修改委员会第二次全体会议上曾说：问了很多法学家，对法律和法令怎样区别，没有解释过。1957年，一届全国人大四次会议又专门作出关于死刑案件由最高人民法院判决或者核准的决议。这至少说明，全国人大及其常委会的决议、决定（除非这个决议、决定本身就是法律），不是审查行政法规、地方性法规的上位法依据，也可以进一步说明，它们的法律效力是不能一概地与法律同等视之的。这里将对某一事物起主导作用解释为决定，也比较易于理解。

例2：同样是具体的法律问题，一般由常委会解释或者作出决定、决议。当然，工具书的解释主要还是普遍意义上的、学理上的，与不同情况的具体运用未必能对接起来。

对决定的解释是，泛指国家机关、政党、社会团体、企事业组织等讨论重大问题和行动并作出安排而形成的文件。（5）关于个别重大问题的事项，如1955年通过关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议。中央人民政府委员会通过会议形式行使职权，每两个月举行一次会议，而会议通过的结果就是决议。但是，如果对国务院较多部门的职权，特别是国家监察委员会、中央军事委员会本身的职权进行调整，或者在审判权、检察权之外再赋予两高新的职权，就涉及人民代表大会制度体制和宪法规定的问题。

与全国人大及其常委会的决议、决定相对比，这里有必要对1954年《宪法》和地方组织法等法律对国务院和地方政权机关作出决议、决定的有关规定予以关注。这方面已经形成规律性做法。比如，2009年，常委会在听取了解振华关于应对气候变化工作情况的报告后，就作出关于积极应对气候变化的决议。（2）指会议所通过并用书面形式表示会议共同意见，要求贯彻执行的结论，这种结论也称为议决案。

全国人大及其常委会的决议、决定，当然可以是政策、法令、政令的表现形式（这个问题下文还将述及），所以，其位阶和法律效力高于地方性法规，应当没有疑问。所以，对于能否用由会议通过来区分决议、决定，仍然是模糊不清的。

但以上两个条件在实践中很难完全站得住。但是，对决定是不是要通过会议讨论后作出安排，或者是由党的机关负责人直接作出，条例没有予以明确。

此外，提案主体要求作出决定的，一般也以作出决定为宜。（5）凡属制定法律或者作出重大决议条件不成熟，需要临时性地解决问题的，应当作出决定。因为两机关针对各类法律问题，所作出的并非都是决定。按照这一规定，地方性法规不得抵触的上位法，不仅包括宪法、法律，还包括政策、法令、政令等，而什么叫政策、法令、政令，实际很难界定。比如，宪法规定，全国人大决定特别行政区的设立及其制度。按照1954年《宪法》的规定，只有全国人大才能制定法律，常委会只能制定法令。

比如，全国人大会议每年要对一府两院的工作报告进行审议，并对工作报告作出一个决议。经过几十年的探索和改革，有没有可能以法律的形式，使国务院以及各级人民政府的组织相对稳定下来，进而避免一届人大、一个方案、一届政府而导致各级行政机关不断地进行大调整、大改变？ 2.一揽子国务院机构改革的事项，应当由全国人大还是它的常委会作出决议、决定，缺乏标准。

比如，决定国务院以及国防委员会组成人员的人选，决定国民经济计划以及勋章荣誉称号等事项。（10）常委会以决议、决定的方式调整国家机构的职权或者作出其他的授权决定，与全国人大调整国家机构职权的决议、决定，在权限范围上有什么区别。

也就是说，与决议相比，决定不是法律规定的公文形式。（一）国务院机构改革中的三个问题 1.国务院的组织及其职权，是由法律作出比较稳定详细的规定为宜，还是以全国人大及其常委会作出决议、决定频繁地调整改革为宜，不甚清楚。

由此可以合理推想，政务院下属各机关以及地方政府发布的决议内容更为庞杂。这又要回到前述两本人大制度工具书中的问题：作出决议、决定应否有宪法法律根据？ 4.常委会作出的决定，在多大程度和范围内，可以赋予国家机关新的职权？从前述事例可以看出，常委会于2003年前的几个决定，所调整的职权都是有宪法法律明确规定的，而且所涉及的主要是国务院下属的内部组织，但在有关监察体制改革试点和制定监察法规的决定中，常委会所调整的职权不仅没有宪法法律的规定，而且所调整的是属于监察委员会、人民检察院和政府监察部门的、范围相当大的职权。这个决定根据常委会1982年通过的关于国务院机构改革问题的决议，将进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会合并，设立对外经济贸易部，并明确，中外合资企业法及有关涉外经济法规规定由原来投资管理委员会行使的批准权，相应地由对外经济贸易部行使。宪法没有对全国人大及其常委会以决议的形式行使职权作出规定，但全国人大组织法中有相关规定，即全国人大举行会议，必要时，可以由全国人大决议举行秘密会议。

而2020年，中央军事委员会在提请全国人大常委会会议审议的《海警法（草案）》的说明中，介绍这部法律草案的主要内容时，却出现了依据《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》规定海警机构职责，根据《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》规定海警机构执法基本程序的表述。由全国人大对经济特区作出立法的授权决定，当然没有问题，但是，常委会能否作出授权的决议、决定？如果可以，法理基础又是什么？ 4.能否对普通地方行政区域进行立法授权？现在，除了历史上对经济特区的几次授权外，设区的市已获得立法权。

另一本工具书是《人民代表大会工作辞典》（这本工具书由时任副委员长严济慈题写书名，无疑具有相当的严肃性、权威性）。但宪法和法律均没有规定，行政法规、地方性法规不得与全国人大及其常委会的决议、决定相抵触，也没有规定，设区的市的地方性法规不得与本省、自治区人大及其常委会的决议、决定相抵触。

但仔细分析就会发现，决议与决定的明显区别，还是以是否由会议通过为标准，至于决议中表示会议共同意见的内容，与决定中讨论重大问题和行动并作出安排的内容，仍然是难以区分的。这方面，可以由全国人大常委会，也可以由委员长会议或者法制工作委员会，甚至秘书长办公会议，作出一个专门的决议或者决定，对以下问题予以明确和规范：（1）全国人大及其常委会作出的决议、决定与党中央、国务院以及其他中央国家机关的决议、决定如何区分。

再看权威的《现代汉语词典》的解释。从法理上说，凡由全国人大及其常委会作出决定的，都可以说是重大问题。而根据全国人大及其常委会两个议事规则的规定，对全国人大常委会和国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告，代表大会可以作出相应的决议。那么，什么叫重大问题的决定？这个说法与重大事项的决定一样，都经常被使用，但也没有宪法法律的依据，细究起来，同样难以界定其含义和范围。

如全国人大1988年、1992年作出的关于建立海南经济特区的决议和关于兴建长江三峡工程的决议中，就表述为决定设立经济特区，决定批准三峡工程。而且，决议、决定的内容和形式可以不拘一格，有几条写几条，不需要体系结构之类的严谨，可明确、可模糊，没有法律的要求严格，所以也不必过于强调法律效力。

显然，这是在强调行政机关的组织及其职权，应当由法律特别是基本法律规定，并具有很强的稳定性，所以，由全国人大及其常委会频繁地作出决议、决定来推动国务院机构改革，是明显不符合宪法法律规定的。而到了1981年，常委会又通过了关于接受彭真辞去法制委员会主任职务的请求和任命习仲勋兼任法制委员会主任的决定。

所以，决定的效力不可能高于法律、法令，合理的解释恐怕只能是：全国人大及其常委会的决定虽然可以作为拟定法律、法令的根据，但毕竟不能等同于法律、法令，它仅类似于拟定法律、法令的基础材料和源头，而不具有法律、法令的效力。但1956年，一届人大三次会议却作出一个关于修改《地方各级人大和地方各级人民委员会组织法》第25条第4款第5项规定的决议。